Diferencias entre nulidad e ineficacia del acto administrativo y su tratamiento como pretensiones en el proceso contencioso administrativo

Abstract

Esta investigación titulada “DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD E INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU TRATAMIENTO COMO PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” de diseño cualitativo y tipo básico, tuvo como objetivo general analizar las diferencias existentes entre las categorías de ineficacia y nulidad de acto administrativo, en la doctrina y legislación peruana e internacional, para determinar si la pretensión de ineficacia tiene autonomía en el proceso contencioso administrativo peruano; y como objetivos específicos: 1) Analizar la naturaleza jurídica de la nulidad e ineficacia del acto administrativo, en la doctrina y legislación, peruana y extranjera (España, Argentina [Buenos Aires] y Colombia); 2) Determinar las diferencias entre las categorías jurídicas de nulidad e ineficacia del acto administrativo; 3) En función a las diferencias entre nulidad e ineficacia, determinar si la pretensión de ineficacia de acto administrativo tiene autonomía dentro del proceso contencioso administrativo, regulado por el T.U.O. de la Ley N° 27584; 4) Determinar a través del análisis del petitorio de demandas de procesos contencioso administrativos (extraído de resoluciones judiciales), si existen casos donde no se distinga correctamente las categorías jurídicas de nulidad e ineficacia de acto administrativo. Para ello, se estudiaron las categorías jurídicas nulidad e ineficacia del acto administrativo, desde el punto de vista doctrinal y normativo (T.U.O. de la Ley N° 27444 y T.U.O. de la Ley N° 27584), además de la referencia a la legislación extranjera (Argentina, Colombia y España), a partir de lo cual se extrajeron las siguientes conclusiones: 1) Según la doctrina nacional y extranjera, la nulidad es concebida como grado o consecuencia de invalidez (Bocanegra y Guzmán), patología del acto (Fraga, Morcillo y Danós), sanción jurídica (Santofimio, García de Enterría y Fernández, Huapaya y Morón), categoría jurídica que contiene una técnica procesal y define un régimen específico (Nieto, Beladiez, Huapaya, Alonso), régimen jurídico (Gordillo); sin embargo, se estima que la noción correcta, concordante con otras categorías jurídicas del derecho administrativo y la naturaleza del acto administrativo, es la concepción de la nulidad como (a) régimen jurídico que contiene (b) una técnica procedimental, en tanto medio establecido por el ordenamiento jurídico para solicitar la invalidación del acto administrativo afectado de una ilegalidad trascendente, además de (c) representar una sanción jurídica, dado que a sólo a través de ella, el ordenamiento jurídico conecta la invalidez (calificación abstracta) con la ineficacia (resultado concreto). Por otro lado, en la legislación nacional que regula el procedimiento administrativo, la nulidad es concebida de manera similar, dado que, el T.U.O. de la LPAG, (a) agrupa en un concepto unitario todas las condiciones y características que adopta la efectiva supresión del acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico; (c) considera a la nulidad como una sanción, dado que se establece que se declara sólo en el caso de la existencia de vicios trascendentes; los que, dada su gravedad y afectación al ordenamiento jurídico, determinan que el acto no pueda ser conservado. Esto implica, a su vez, que (b) la nulidad se constituya en un medio procedimental, dado que a través de ella se efectiviza la invalidez de un acto administrativo; esto es, se destruye la presunción de validez que lo resguarda. En cuanto a la legislación extranjera, se aprecia que Colombia y España acogen la presunción de legalidad, de lo cual se infiere que se concibe a la nulidad como un medio procesal para efectivizar la invalidez de un acto que adolece de vicios graves; caso diferente al de Buenos Aires, donde no se consagra la presunción de validez. Por su parte, la ineficacia es concebida en la doctrina nacional y extranjera (Beladiez, Nieto, Bocanegra, Cassagne, Huapaya y Alonso), de manera prácticamente uniforme, como una categoría jurídica contrapuesta a la eficacia, por lo que designa a la situación en la que el acto se ve imposibilitado de producir efectos. Puede ser originaria o sobreviniente, y se origina por diversas causas, atendiendo al tiempo: ineficacia temporal (suspensión), como resultado de una medida cautelar; e ineficacia definitiva, que implica la extinción de los efectos del acto de manera permanente, debido a su consumación, plazo o condición, revocación, renuncia, imposibilidad física o jurídica de cumplir el objeto del acto y la declaración de nulidad. Por otro lado, tanto en la legislación que regula el procedimiento administrativo en el Perú, como en la correspondiente extranjera (España, Buenos Aires-Argentina y Colombia) no se desarrolla algún aspecto relacionado a la ineficacia de acto administrativo. 2) Las diferencias entre la nulidad y la ineficacia de un acto administrativo radican en su significado y en las causas que la originan. Por un lado, la nulidad es un régimen jurídico (en sentido amplio), que contiene una categoría procesal y sanción jurídica (sentido estricto); las causales que la originan se encuentran vinculadas a la inconformidad del acto administrativo con el ordenamiento jurídico (acto inválido), por la existencia de vicios trascendentes. En razón a ello, se puede decir que las deficiencias se presentan en el plano estructural, es decir, en la conformación del acto. Por otro lado, la ineficacia, como se ha mencionado, es una categoría jurídica que refleja la situación del acto administrativo no productor de efectos jurídicos, por lo que en sí misma representa una consecuencia. En cuanto a sus causas, la ineficacia originaria y definitiva, entendida como efecto concreto de una situación abstracta –la invalidez–, acaece cuando se declara la nulidad del acto, ya sea por autoridad administrativa o judicial. En los demás casos, la ineficacia acaece de manera posterior al nacimiento del acto, lo cual implica que éste, en principio, fue válido; sin embargo, a razón de alguna circunstancia posterior, el mismo no puede desplegar sus efectos. 3) Las diferencias entre nulidad e ineficacia de acto administrativo, determinan que la ineficacia no pueda ser planteada como pretensión autónoma en el proceso contencioso administrativo, dado que: a) dogmáticamente, de acuerdo a su naturaleza jurídica (condición según la cual el acto no despliega sus efectos), constituye una situación genérica (y no un medio procesal como la nulidad) que es consecuencia de una condición previa, relacionada a la destrucción de la eficacia del acto administrativo; siendo la principal, la declaración de invalidez del acto, precisamente a través de la nulidad. Esto cobra mayor notoriedad si se considera que, atendiendo a la presunción de validez de los actos administrativos, estos surten efectos hasta que se declare su nulidad, por lo que no es posible pretender que se eliminen los efectos del acto que causa estado, a través de un mecanismo diferente a dicha declaración; b) Legislativamente, no ha sido tratada individualmente en el T.U.O. de la LPAG, norma que tampoco ha previsto causal alguna para su configuración; asimismo, en función a la disímil naturaleza jurídica de la nulidad, no se pueden usar las causas de esta para solicitar la ineficacia. Por otro lado, en la doctrina y legislación comparada, no se contempla a la declaración de ineficacia como pretensión en el proceso contencioso administrativo. 4) En base al análisis de los petitorios de demanda citados en las sentencias (Corte Suprema de Justicia y Primer Juzgado Mixto de Puno) y auto (Tercer Juzgado Mixto de Puno), se ha observado que en las demandas de procesos contencioso administrativos, no se distingue las categorías jurídicas de nulidad e ineficacia de acto administrativo, en tanto existen casos que: a) Evidencian ambigüedad respecto al conocimiento sobre la identidad o disparidad entre ambas categorías jurídicas, atendiendo a que utilizaron la expresión “y/o” en su petitorio (nulidad total y/o ineficacia); de manera similar, en los casos donde se peticionó la declaración de ambas indistintamente: “nulidad o ineficacia”; b) Evidencian desconocimiento de que la ineficacia es una consecuencia de la declaración de nulidad, y por tanto es redundante pedir la primera si se ha solicitado la segunda (nulidad e ineficacia); y, c) Evidencian desconocimiento total del significado de ambas, dado que en el petitorio solicitan la ineficacia del acto, pero en los fundamentos de hecho cuestionan su validez (mas no su eficacia); lo cual es evidenciado en la decisión judicial, donde el pronunciamiento se realiza en base a la nulidad (sentencia) o se declara inadmisible para que subsane, entre otros, el petitorio (auto). Para la obtención de los objetivos, se emplearon los métodos descriptivo, comparativo, hermenéutico y analítico.